武昌滨江商务核心区实施性城市设计运行机制

1.1 内涵及作用

规划评估，也称规划评价，泛指对已编制规划的实施过程、实施效果及实施环境进行检测、监督，并利用评价指标对实施监测的结果进行评价，以衡量规划的有效性及实施效果。

2008 年起施行的《城乡规划法》第四十六条规定，“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估”，首次从法律层面明确了总体规划层面规划评估的必要性和法定地位。

当前国土空间规划体系改革，对山、水、林、田、湖、草全域全要素统筹、国土空间规划高效治理及高质量发展建设提出了更高的要求。《市县国土空间总体规划编制指南》明确提出通过全面评估现行规划，总结成效、分析问题，提出国土空间开发保护格局优化的建议。可以预见，规划评估将在新的国土空间规划编制和管理中发挥关键性的作用。

1.2 理论体系及发展趋势

城市规划作为重要的公共政策，其评估工作正逐渐受到重视，国内外学者对此进行了一定的研究。从评估对象来看，可以将国土空间规划评估分为方案评估和实施评估；从评估类型来看，林立伟、沈山对我国规划评估具体实践案例进行了统计分析，主要涉及城市总体规划、近期建设规划等宏观层面战略性评估，城市设计及修建性详细规划等中、微观层面操作性评估，以及城市交通、物流等专项评估；从评估目的来看，国内规划评估注重对规划实施结果做“终审式”的经验主义评估，习惯性地聚焦规划方案成果的实现度，以及规划指标在当前实施环境下的合理性，以明确规划修编的必要性和优化调整重点。国内学者对城市规划评估理论的探索，重点聚焦在评估的类型、体系及实操方法方面，或多或少地忽视了其内在机制和价值标准。

遵循评估方法的内在理论范式，美国评估学研究学者古巴(Egon G. Guba)和林肯(Yvonna S. Lincoln)在《第四代评估》中，提出了评估方法从测量、描述、判断到建构的“四代”演进过程，前三代方法实现了从关注客观衡量实施效果、描绘结果与目标的差异到评定结果对目标的改善度等的递进，而第四代方法定位为案例质性研究，关注利益相关者的价值博弈，主张多元主体共同参与，通过协商构建具有共识性的评估结论。

透视国内外城市规划评估理论的发展历程，城市规划评估思想、方法遵循多元综合化发展的规律：从事前评估向事后评估，从侧向单一的“结果评判”向关注多元的“过程检测”，从技术价值观、道德价值观向综合的价值观转变。本文试图运用第四代评估方法，采取案例质性及过程式研究思路，以实施性城市设计的运行机制为研究对象，重点探讨规划从编制、审批到实施的全过程对规划实施结果的影响及其内在机制。

2012 年以来，在建设国家中心城市功能载体、打造都市形象集中展示区的背景下，为有序推进城市重点功能区建设，武汉市总结历年来法定规划、城市设计及相关专项规划编制、管理及实施的经验教训，创造性地提出了“实施性规划”概念并进行广泛的规划实践探索。实施性规划具有承上启下、综合统筹、化零为整、指导实施等突出特点，为武汉落实“多规合一”、促进规划实施一体化起到了显著作用。

实施性城市设计融合了“传统城市设计”和“实施性规划”的优点，一方面它根植于建筑美学传统，通过高水准的空间设计，刻画了令人兴奋的整体城市形象和多样公共空间，同时又集成产业、交通、市政、地下空间、生态、历史文化等多维专项内容，保障城市设计成果的完整性和可操作性；另一方面它具有较为清晰的规划实施机制，在城市设计方案通过城市规划委员会审查后，将用地性质、建设规模、容积率等指标控制性要求纳入控规导则，而其他控制性要求可转译纳入修建性详细规划、控制性详细规划细则，或直接纳入地块规划设计条件，成为规划管理的依据。

事实上，实施性城市设计已经成为公共干预、协调建设活动中各方利益的政策工具，未来发展的不确定性要求城市设计从静态蓝图变为动态的运行过程。近年来，武汉市已陆续完成武昌滨江商务核心区、二七片、归元片、杨春湖片、汉正街片等重点功能区的实施性城市设计，这些项目基本进入规划实施阶段。

2.2 开展实施性城市设计运行机制评估的重要意义

《国土空间规划城市设计指南》的出台，明确了城市设计在国土空间规划编制和管理中的地位和作用。近年来，实施性城市设计作为武汉市应对规划实施的重要抓手，在助推重点功能区规划建设、提升城市风貌特色等方面发挥了关键作用。

笔者认为，实施性城市设计应成为一个动态的，不断总结、反馈和提升的过程，包含编制、审批、管理、实施、评估等诸多环节。规划评估环节是这个体系中的终点，更是下一阶段工作的起点。从编制到实施，过去比较多地考虑城市设计方案及控制导则的技术合理性，而忽视价值层面的选择。深入评价城市设计师、规划管理人员及其他参与者在权衡各方利益后做出规划选择的过程，十分有必要。

针对城市设计工作机制方面现存的问题，本文将结合武昌滨江商务核心区实施性城市设计的工作情况，重点对规划编制和实施过程展开规划评价，为下一阶段理顺工作机制、提升工作效能奠定基础，真正实现城市设计工作由过往终极蓝图模式向螺旋渐进式动态模式转变。

2013 年，武汉市明确中心城区七大重点功能区，全面启动实施性规划编制，并依托二七滨江商务区规划实践，构建了独具武汉特色的“二七模式”。在整体延续“二七模式”的基础上，各功能区结合自身情况，在工作组织模式、成果构成及深度、成果转化形式及路径等方面又各有创新，并未拘泥于统一的标准范式。

武昌滨江商务区是武汉长江主轴的核心组成部分，《武汉 2049 远景发展战略规划》将其确定为江南主中心的核心区域。2013 年 6 月，市政府正式批复《武昌沿江地区实施性规划》，该规划重点明确武昌滨江商务区的整体定位和沿江带状区域的功能结构，并未对商务核心区有过多着墨。2014 年 2 月，市城乡规划主管部门与武昌区政府紧密联动，启动了《武昌滨江商务区核心区实施性城市设计》(以下简称“滨江核心区城市设计”)的编制工作，规划设计范围为和平大道、徐东大街、武车二路、武昌滨江所围合区域，用地面积约为 138.64 hm2(图 1)。

规划组建由武汉本地规划研究机构——武汉市土地利用和城市空间规划研究中心作为设计平台，法国 Arte Charpentier 事务所负责城市设计，德国 Obermeyer 公司负责地下空间设计，上海市政工程设计研究总院、武汉市规划研究院负责交通与市政规划的高水准联合设计团队，各阶段规划成果分别于 2014 年、2018年及 2019 年通过城市规划委员会审查。目前，滨江核心区16 个地块已挂牌出让或启动建设，总建筑规模约为 178.3万平方米，地下环路已开工建设，地面道路已启动修规编制，计划于 2023 年全面建成。

3.2 编制过程评估

城市设计是营造美好人居环境和宜人空间场所的重要理念与方法，是国土空间高质量发展的重要支撑，贯穿于国土空间规划建设管理的全过程。因此，城市设计方案的形成绝不仅是纯粹的技术演绎与空间推敲，还应包括公共政策的设计。

3.2.1 多专业、全程式深度介入，保证规划体系的完整性

在生态文明建设的背景下，根据国土空间规划全域全要素综合管控的新要求，城市设计是基于对人居环境多层级特征的系统辨识、多要素特征的统筹协调，以及在生态文明和可持续发展理念下对自然、文化保护与发展的整体认识，因此需要空间设计、功能策划、交通、市政、地下空间等多个专项的介入。滨江核心区城市设计立足国际视野，探索多专业、多主体协同设计的工作实践样本。不同于先概念后专项的常规模式，规划启动之初便实现了多个专项规划的深度介入，各设计研究机构在同一个方案平台上开展联合设计，通过密切沟通，解决潜在的系统性问题，成果可实施性强，为后续方案深化奠定了坚实基础。

3.2.2 多阶段、滚动式规划编制，提高成果的可适应性

城市设计是对人居环境的积极塑造，强调公共利益、以人为本。滨江核心区城市设计历时近五年，编制过程中城市设计师通过多种形式与多方利益主体进行了多轮博弈，设计成果三次上报城市规划委员会审查。

(1) 锚定框架，突出城市形象和公共利益

概念规划阶段的核心任务是构建具有高度识别性的空间形象和战略性的系统框架。

一是以人为本，创造慢行优先的开放街区。通过一套核心城市连廊系统，辅以穿越各街区的公共慢行走廊，建立高、中、低多维度立体步行网络，最大限度地构建轨道站点、江滩公园、四美塘公园、绿地636 塔楼及月亮湾等重点区域之间的联系(图 2)。

图2 第一轮城市设计总平面图

二是传承文脉，留住工业历史记忆。将富有本土特色的月亮湾城市阳台、老工业遗产、城市村落、铁路遗址公园、铁路文化步廊、城市传导连廊等多元文化节点整合串联，赋予老建筑新的功能，形成活跃、富有底蕴的文化空间体系。

三是高效互联，搭建小街区、密路网的道路格局。引入边长120~150 m 的街区尺度，新拓中部次干道，优化路网衔接，通过地下环路组织地下交通，实现地上地下交通互联、多种交通方式的便捷换乘、地下交通与长江隧道的顺畅衔接。

四是尊重自然，推进海绵城市建设。充分利用区域周边长江江滩、四美塘等生态空间，搭建绿色、生态、开放的空间体系，并通过保留中央公园的自然土壤，提高城市雨水就地蓄积、渗透比例，缓解雨洪内涝压力，促进水资源的循环利用(图 3)。

图3 第一轮城市设计鸟瞰图

(2) 优化系统，完善与相关工程设施的对接协调

在概念规划获城市规划委员会审查通过后，设计团队启动了各专项深化设计，政府部门同步开展房屋征收、土地整理储备等相关工作。

在此期间，三阳路长江隧道、地铁 7 号线、8 号线、武昌生态文化长廊、月亮湾城市阳台等位于或穿越滨江核心区范围的城市重大基础设施工程陆续启动(图 4)。城市设计方案与相关建设工程方案进行了深入对接，实现隧道风塔与地标塔楼、地下管廊与生态文化长廊、城市阳台与传导连廊、地下环路与隧道匝道等的统筹规划设计。

当然，这一过程中也暴露出规划编审体制、信息共享方面存在的问题。以地下环路与隧道匝道为例，因城市设计方案未能法定化并纳入“一张图”管理，各审批部门之间无法及时、准确地共享规划信息，导致交通市政部门在审批隧道出入口匝道方案时并未考虑其与核心区地下空间规划的有效对接。尽管问题暴露后由市政府牵头迅速进行了修正，但仍然造成了一定程度的工程滞后和重复建设。

(3) 对接市场，应对开发主体的利益诉求

城市设计方案能否实施，离不开市场的接受和支持。城市设计概念方案基于功能定位及空间形象考虑，确定的规划总建筑规模约为 300 万平方米，公共建筑与住宅建筑面积比控制为 8:2。除已出让住宅及“城中村”还建项目外，实际住宅开发余量不足 15 万平方米，给政府的招商引资带来了巨大的压力。通过充分评估土地储备部门及意向开发主体的诉求，在征得市政府同意后，在确保核心骨架、公共利益和沿江城市景观的前提下，设计团队完成了规划方案优化，适度调增住宅规模及空间布局，成果完成后第二次报城市规划委员会审查(图 5—图 7)。在这一阶段，城市设计方案从“最理想方案”转变为“最优方案”，平衡了市、区两级政府及市场的利益诉求。

(4) 联系部门，确认各项公共设施合理布局

城市设计方案经第二轮审查后启动了成果的法定化，重点将城市“五线”、公共服务设施及地块主导用地性质、用地兼容性等刚性要素纳入控规导则。其中，城市“五线”及公共服务设施因涉及文化、教育、卫生、园林和林业、交管、地铁等职能部门，需要各部门在政府主导下进行协调合作。以公园绿地为例，园林和林业主管部门参照国家园林城市建设标准，提出按每人 10 m2 的标准确定公园绿地规模。城市设计方案中设计的人均公园绿地面积约为8.6 m2，已满足《国家园林城市标准》明确的“人均公园绿地面积 8.0 m2 ”及《国家生态园林城市标准》明确的“城市各城区人均公园绿地面积 5.5 m2 ”的要求。通过多轮协商，最终对城市设计的人均公园绿地面积达成了共识。诸如此类的问题，需要谋求各级政府、相关部门对城市设计背后复杂的利益格局和多元价值观念的理解，形成城市设计实施的合力。

(5) 服务管理，提出“控规 + 控制图则”管理文件成果框架

城市设计是“城市环境品质提升”的有效工具，却并不具备法定地位。城市设计的有效实施，主要取决于公共政策和技术管控执行的程度。设计成果准确转化为公共政策纳入规划审批管理，就显得十分重要。

武汉市各个功能区主要形成了“控规导则 + 修规” “控规导则 + 空间控制图则”两种转化模式。较早进入规划实施阶段的二七片、归元片采取了“控规 + 修规”模式，将指标类、空间类控制要求通过控规、修规两个法定规划予以固定，其优点在于城市设计方案法定化程度高，控制内容完整，要求精准，落地性强，管理部门决策压力小；缺点在于后期在建设项目审批过程中难以灵活应对市场建设的诉求，规划调整难度较大，规划审批效率较低。武昌滨江片、青山滨江片、杨春湖片则采取“控规 + 空间控制图则”模式(图 8—图 10)。

图8 用地规划图则

图10 地下空间图则

其中，用地性质及功能配比、公共停车场配建、公共服务设施配建等指标性控制要求纳入控规，予以严格控制，建筑高度、建筑后退道路距离、贴线率、步行廊道及空中步行廊道、出入口位置等空间控制要求纳入城市设计控制图则，作为武汉市主城区控规升级工作的重要一环，不再另行单独编制修建性详细规划。该模式的优点在于为规划建设项目提供了相对宽松的决策环境，但缺点在于城市设计控制图则中的刚性、弹性要素仍有待进一步明确界定，以规避新的管理僵化问题。

3.3 实施过程评估

3.3.1 组织保障到位，成立专门的规划实施平台

2014 年 8 月，由市政府批准，武昌滨江文化商务区管委会挂牌成立。作为滨江核心区建设主体和融资平台，管委会已全面承担起滨江文化商务区规划编制组织、土地整理、房屋征收、市政设施配套建设、招商引资、投融资及协调、指导开发企业按规划落实项目建设等各项工作，为滨江核心区规划实施提供了机构保障。

3.3.2 用地规划管理阶段的规划审批路径

滨江核心区城市设计成果的核心内容以“控规 + 空间控制图则”的形式纳入管理文件。建设地块出让前开展用地和空间规划论证，将城市设计控制要求与利益相关方的正常利益诉求予以综合，制定指导土地出让、建管审批及规划验收等建设项目全流程的规划设计条件。规划设计条件由文本、附图两部分构成，文本内容重点对用地规划、土地使用强度、公共服务配套要求、建筑与城市设计要求、市政交通控制要求及其他特殊要求进行具体规定，附图由规划用地范围线、地上控制图则、地下分层控制图则等构成，实现空间控制要素在矢量图上的具体落位。

3.3.3 建筑规划管理阶段的协商式决策与实施反馈机制

“与不确定性一起工作”才是城市设计实施运行的常态，多样的市场开发行为决定了永远无法要求每个开发建设项目都“规行矩步”。因此，需要在机制层面建立一种灵活、开放的沟通协调和互反馈机制。

以滨江核心区 13 个开发地块的建筑方案审批为例，规划设计条件较完整地转译了城市设计方案，明确了各地块用地性质、建筑规模、商住比、标志性塔楼位置、建筑高度、建筑后退、贴线率、步行廊道等具体控制要求。摘牌企业拿出的第一轮规划建筑方案相对于规划设计条件进行了较大突破。

规划建筑方案审批初期，建管审批部门曾一度徘徊在“消极干涉”和“过度干预”之间，最终在多轮“双向互动”后找到平衡点。一方面严格控制关乎整体城市形象、公共空间品质的建筑退距、地标建筑高度、住宅建筑高度层次和临江面宽、步行廊道及空中连廊等要素；另一方面充分尊重开发商、建筑师的个性需求，实现了城市设计方案的实施落地。

3.3.4 规划实施全过程把控有待加强

一方面，城市设计师无法全程跟踪规划审批及建设实施。一般情况下，在完成城市设计编制报批和技术管控转化之后，城市设计师即已完成其使命，在后续的建管、园林、交通等审批管理和建设实施环节的参与度较低。同时，规划管理人员未能深度参与前期城市设计及管理文件编制，主要是通过管理文件开展规划审批，容易造成对细节把控不到位。

另一方面，规划实施时序的管控存在缺位。武汉市“两江四岸”区域多个重点功能区基本启动建设，开发主体因面临资金回笼压力往往优先开发住宅地块，而公共建筑、公共服务设施以及开敞空间的建设相对滞后，城市整体形象和品质难以得到有序改善。

4.1.1 管控要素体系的精准化设计

在规划实施和管理过程中，城市设计是否能对城市形态塑造起到控制引导作用，很大程度上取决于空间控制图则、规划设计条件等管理文件落实了多少城市设计管控要素。例如，深圳市的法定图则制度将《城市规划编制办法》中规定的 12 项控制指标简化为五类，减少刚性控制指标，为建设项目提供宽松的决策环境。

在城市设计方案及后期管理文件制定过程中，城市设计师结合上位规划中的强制性条款、规划区域特质及核心的城市设计理念，精准地确定管控要素构成及刚性管控要素。同一要素如建筑高度，在滨水临山、历史街区及机场限高等特殊区域，城市设计确定的、有特定意图的限高、限低区域，以及地标建筑、天际线等关键性控制节点地块，应予以刚性控制，而在一般区域则可纳入一般性城市设计指引。因此，在保障核心要素管控的基础上，赋予城市设计更大的灵活性，有助于城市设计的创新。

4.1.2 市场主体的提前介入

为城市设计编制预留弹性的另一种方式，是城市开发商、运营商等市场主体的提前介入。经过多年的摸索，武汉市已形成一套较为成熟的实施性城市设计运行模式，而市场的介入往往在城市设计方案编制完成之后。

在开发地块出让过程中，城市设计方案屡屡成为土地储备部门、开发企业及规划管理部门博弈的焦点，常常导致城市设计意图不断被修改或突破，为规划编制机构及审批部门带来巨大的工作量。

有鉴于此，武汉市开始引入城市设计与招商对接互动演进的工作方式，即在城市设计初步研究确定刚性控制要求后，提前向市场推介，在产业业态、空间形态及建设体量等方面为城市设计与多个利益主体搭建沟通的平台，在平衡各方利益诉求的基础上深化城市设计方案。通过强化城市设计公共政策属性，前置博弈环节，有助于提高城市设计成果的可实施性和后期规划管理的弹性。

4.2 规划实施：建立更多元的规划审批监督和干预机制

4.2.1 通过制度设计保障城市设计师的权力与责任

法国协调建筑师制度给予城市设计师在区域开发控制体系中整体控制和自由裁量的权力，保障了其在关乎地区整体风貌、总体空间形态、街区肌理及公共空间等全局性要素的审批和决策时有足够的话语权，从而促进城市设计蓝图较好地实现。国内少数城市也进行了类似的制度尝试。

2019 年，北京市发布《北京市责任规划师制度实施办法(试行)》，在全市街道、乡镇推行责任规划师制度，发挥其“推动规划落地、提供技术咨询、规划设计把关、施工监督指导、推进社区营造”五大作用，打通规划落地“最后一公里”，构建更加有效的首都治理体系。因此，如何强化城市设计师从规划编制、审批到实施全过程的参与、把关、指导和监督作用，促进城市设计的有序实施，是一个值得探讨和努力的方向。

4.2.2 建立规划实施的多部门统筹协同机制

城市设计的实施涉及自然资源和规划、建设、园林和林业、教育、卫生等政府部门及相关平台公司，存在规划定位与招商引资的协同、不同实施主体对市政基础设施建设的协同、政府与开发商在公共设施与房地产开发方面的协同、高标准规划与高标准建设的协同等多方面问题。要解决当前普遍存在的公共建筑实施滞后、公共空间品质粗糙等问题，有必要在更高的层面建立起规划实施管理体系和统筹监督机制，以城市网格平台为基础，搭建城市风貌及规划实施精细化管理信息平台，强化多部门协调配合和信息互通，广泛应用专家咨询与评审机制，对重点地块、重点项目要像绣花一样精细，加大规划实施统筹力度和精细度。